Op 23 september 2015 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan voor bedrijven die te maken kunnen krijgen met de Wet Bibob – en dat zijn inmiddels vrijwel alle bedrijven. Door de uitspraak wordt duidelijk dat de overheid bij de toepassing van de Wet Bibob op een vergunningaanvraag de keuze moet maken om de aanvraag ofwel inhoudelijk te behandelen ofwel wegens gebrek aan voldoende informatie buiten behandeling te stellen.
Wet Bibob
De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) is een bestuursrechtelijk instrument dat preventief kan worden ingezet. Als er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt, kan het bevoegde bestuursorgaan de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken. De wetgever heeft hiermee als doel gehad dat zo kan worden voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten zou faciliteren. Zo wordt het onder andere onwenselijk geacht dat criminele activiteiten kunnen worden ontplooid met behulp van een legale onderneming of dat uit criminele activiteiten verkregen geld wordt geïnvesteerd in legale bedrijven.
Alvorens een vergunning op basis van de Wet Bibob kan worden geweigerd, dient er onderzoek te worden verricht naar de aanvrager van de vergunning. Hiertoe dient de aanvrager informatie te verstrekken aan het betrokken bestuursorgaan en zo nodig ook aan het Landelijk Bureau Bibob. De opgevraagde informatie dient om te beoordelen of er sprake is van een “ernstig gevaar” dat de vergunning zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Informatieverschaffing en buitenbehandelingstelling
Met dat doel mag het bestuursorgaan aanzienlijk veel informatie opvragen bij de vergunningaanvrager. In het geval de aanvrager onvoldoende informatie verschaft, dan kan het bestuursorgaan beslissen om de aanvraag op grond van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling te stellen. De aanvrager dient dan wel in de gelegenheid te zijn gesteld om de aanvraag aan te vullen. De vraag is wanneer er sprake is van onvoldoende informatie. In dit verband bepaalt artikel 4:2 lid 2 Algemene wet bestuursrecht dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kon hebben. In zijn algemeenheid valt het antwoord op die vraag lastig te voorspellen, zo constateert ook mr. Anita van den Berg in haar artikel De Wet Bibob en onvolledige vergunningaanvragen. Voor verdere informatie over de buiten behandelingstelling van aanvragen bij toepassing van de Wet Bibob verwijs ik naar dat artikel.
Inhoudelijke beoordeling ondanks onvoldoende informatie
In de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015 (ECLI: NL:RVS:2015:2977) was een iets andere situatie aan de orde. De betreffende aanvrager van een omgevingsvergunning had op verzoek van zowel het bestuursorgaan als het Landelijk Bureau Bibob informatie verstrekt ten behoeve van het Bibob-onderzoek. Na een verzoek tot aanvulling van de gegevens heeft de aanvrager te kennen gegeven dat voldoende informatie was overgelegd voor beoordeling van de aanvraag. Vervolgens is de omgevingsvergunning geweigerd, omdat er volgens het bestuursorgaan sprake zou zijn van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
De aanwezigheid van voornoemd “ernstig gevaar” werd zowel gebaseerd op een inhoudelijke beoordeling van de overgelegde gegevens als op het gegeven dat de vergunningaanvrager zou hebben geweigerd de verzochte aanvullende gegevens te verschaffen. De Wet Bibob biedt met artikel 4 lid 2 van die wet de mogelijkheid om een ernstig gevaar aan te nemen in geval van weigering om verzochte aanvullende gegevens te verschaffen. Het bestuursorgaan had dit artikel mede aan de weigering van de vergunning ten grondslag gelegd.
Namens vergunningaanvrager is in de procedure het standpunt ingenomen dat de systematiek van zowel de Wet Bibob als de Algemene wet bestuursrecht dergelijke besluitvorming niet toestaat. In het geval een bestuursorgaan onvoldoende informatie aanwezig acht om een vergunningaanvraag inhoudelijk te beoordelen, dan kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 4 lid 2 Wet Bibob en het oordeel dat sprake zou zijn van een “ernstig gevaar”. Als er onvoldoende informatie aanwezig wordt geacht, dan dient de aanvraag op grond van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling te worden gelaten.
Toepassingsbereik artikel 4 lid 2 Wet Bibob
Niet alleen geldt dat buitenbehandelingstelling als hoofdregel heeft te gelden, maar tevens is door de aanvrager aangevoerd dat artikel 4 lid 2 Wet Bibob niet van toepassing is op vergunningaanvragen. De Afdeling volgt de aanvrager in het standpunt dat uit de systematiek van de Wet Bibob volgt dat artikel 4 lid 2 ziet op de beslissing tot intrekking van een beschikking. Het artikellid ziet volgens de Raad van State niet op een te nemen beschikking op een aanvraag om een vergunning. Het oordeel wordt door de bestuursrechter niet alleen gebaseerd op de wetsystematiek, maar tevens op de parlementaire geschiedenis van de Wet Bibob. In de uitspraak wordt als volgt overwogen:
“Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Wet bibob (Kamerstukken II 1999/2000, 26 883, nr. 3, blz. 64) biedt steun voor deze uitleg. Daarin wordt er op gewezen dat artikel 4:5, eerste lid, van de Awb het bestuursorgaan de bevoegdheid biedt om een aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Omdat de bestaande regelingen echter niet voorzagen in enige sanctie tegen het niet verstrekken van gegevens in geval van een beslissing ter zake van de intrekking van een beschikking, heeft de wetgever beoogd met artikel 4 van de Wet bibob in een dergelijke sanctie te voorzien.”
De wetgever heeft dus met artikel 4 lid 2 van de Wet Bibob duidelijk voor ogen gehad dat dit uitsluitend kan worden toegepast in het geval van een intrekking van een reeds verleende vergunning. In dat geval kan een buitenbehandelingstelling wegens het niet verschaffen van informatie immers niet aan de orde zijn; van een aanvraag is namelijk geen sprake.
Hoewel dit in de uitspraak niet concreet aan de orde komt, ben ik van mening dat een inhoudelijk oordeel zich ook niet verdraagt met het gegeven dat er onvoldoende gegevens zouden zijn overgelegd. Er kan immers ofwel sprake zijn van een situatie waarin onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om een inhoudelijk oordeel over de mate van gevaar op te baseren, ofwel er zijn voldoende gegevens beschikbaar op grond waarvan wel een inhoudelijke oordeel over de mate van gevaar kan worden gegeven. In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met een niet-ontvankelijk en een ongegrond beroep. Van een dergelijke combinatie kan geen sprake zijn. Een zaak kan ofwel procedureel worden afgedaan ofwel inhoudelijk worden beoordeeld. Het doet mijns inziens dan ook geen recht aan de positie van een vergunningaanvrager door bij gebrek aan voldoende informatie toch het inhoudelijke oordeel “ernstig gevaar” te geven. Mijns inziens is de uitspraak van de Raad van State in lijn met deze visie.
De Raad van State heeft overigens geen oordeel geveld over de stelling van het bestuursorgaan dat er op basis van de verstrekte gegevens sprake zou zijn van een “ernstig gevaar” bij vergunningverlening. Het hoger beroep was uitsluitend gericht op het procedurele aspect betreffende het onderscheid tussen een inhoudelijk oordeel op grond van onvoldoende informatie en het buiten behandeling stellen van een aanvraag. Voor de beoordeling van de inhoudelijke afwegingen van het bestuursorgaan terzake het gestelde “ernstig gevaar” heeft de Raad van State de zaak terugverwezen naar de Rechtbank, zoals ook verzocht door de aanvrager.
Belang van buitenbehandelingstelling
Voor vergunningaanvragen waarbij onvoldoende informatie door de aanvrager wordt verstrekt blijft dus de hoofdregel van het buiten behandeling stellen aan de orde. Hiermee wordt voorkomen dat een aanvrager reeds het stempel “ernstig gevaar” krijgt zonder dat de aanvraag inhoudelijk is behandeld. Een dergelijk stigma kan op een later moment doorwerken bij andere aanvragen die nog door de vergunningaanvrager worden ingediend, waarbij geldt dat deze aanvragen geen relatie hoeven te hebben met de eerdere aanvraag of het bestuursorgaan dat de beslissing nam. Dit niet te onderschatten gevolg kan worden voorkomen door – conform de wet – bij onvoldoende informatie een aanvraag buiten behandeling te stellen.
Betrokken in Bibob-procedure?
Bent u als aanvrager of houder van een vergunning betrokken in een Bibob-procedure? Voor vragen over de procedure of rechtsbijstand daarin kunt u altijd contact met mij opnemen.
Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef in Hoorn.
